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[学术论文] 关于环保问题的研究

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大地柳林 发表于 2018-4-15 11:07:33 | 显示全部楼层 |阅读模式 打印 上一主题 下一主题 · 来自 北京
全面构建以生态利益制衡为驱动力、以产业化环保体系加法制监管为运作主体的环境保护长效机制

序言

努力把握环境污染在具体生产生活过程中存在的客观规律,积极寻求建立符合国情的环境保护长效机制

生态利益是永恒的,而实现这种永恒的利益必须有持久的环境保护措施有效跟进。
  为此,要研究发现环保工作中的难点问题,把握环境污染的本质特点,从中揭示环境污染在具体生产生活过程中存在的客观规律,以便更好地建立并完善符合国情的环境保护机制。
  环保难!难点在哪里?
  难点之一,是污染的源头数量多、分布广、总体规模大。
  环境污染产生于日常生产和生活的时时处处,污染的点多、量大、分布广,污染的种类和性质复杂多样。而且,环境污染的程度与生产和生活的量成正比,二者相生相伴、永不停歇地存在于社会生产生活的动态过程之中。环境监管难以有效到位自在情理之中。
  难点之二,是在污染主体的唯经济利益问题上。
  对于环境污染的主体(生产者和生活者)来讲,产品生产经营的利益与减少排污成本而相对增加的利益共同构成了它的主体经济利益。为此而进行的污染偷排和超排自然具有了思想上的主观性和行为上的主动性。
  难点之三,是在地方政府环境监管权利结构的问题上。
  生产经营者是地方政府利益主体的最重要组成部分,也是其财政支柱。在此前提下,地方政府在主观上维护这些生产经营者权利的做法是正当合理的。
  然而,这确使得地方政府在主观上维护这种权利的同时,客观上也对这些生产经营者的环境污染行为形成了保护,环境监管的力度因此大打折扣。在这一问题上,地方政府并没有主管错误,问题出在了环保工作中权力与利益的体制方面,这是决定性质的。
  由此可见,理顺环保工作中权力与利益的关系问题,是建立良好生态环境的前提保障。
  理顺环保工作中权利与利益的关系,必须首先掌握环境污染产业成分的生成和存在特点,揭示其在社会生产生活过程中存在的客观规律,从而建立并完善能够根治环境污染的长期性制度。
  事实上,环境污染的产业成分在管理上可以用两个体系概括:一是以企业生产者(含生活者)为代表的,可集中处置的如废渣、废水、废气等污染产业体系;二是以水资源为代表的、并以水资源与各种污染成分混合在一起、且难以集中处置的污染产业体系。
  这是在两种污染特点下产生的两种污染产业的存在规律,而在客观上,这两种污染产业体系已经实际存在,等待我们去把握改造。
  对于企业生产者(含生活者)的环境污染特点和规律来讲。环境污染的产业成分虽然产生于生产和生活的过程之中,却集中地形成于生产和生活的最后一道工序。而且,在生产和生活过程中产生的这些污染成分并不影响生产和生活产品的质量和数量。同时,对于生产和生活者来讲,这些污染成分是经济负担和管理累赘,欲去之而后快。这就是生产和生活者环境污染产业体系的产业特点和客观存在的规律。
  针对这一特点和规律,我们可以把这些环境污染的产业成分从生产者(含生活者)的生产管理环节中分离出来(产业分离),再组成统一管理的环保实体,并使之成为一个从管理上独立于生产者之外、且又为这一生产者进行环境污染治理的专门性产业部门(这种形式也可称为“一企两制”)。
  这样,就等同于生产者把环境污染的负担完全甩了出去,交由他方处置管理。
  从此,生产者为了通过偷排或超排污染成分而获取超额经济利益的途径从管理体制上被彻底阻断。生产者这一污染源头的管理问题因此而得以解决。
  在此基础上,在各地行政区域内,把所有的环保实体组织起来,形成独立的、以专门管理经营环境污染成分为唯一目的的产业化环保体系。这一体系也自然地成为了地方政府的环境监管主体对象。
  由此,地方政府由过去针对每一污染点面面俱到的环境监管转而变为只监管一个产业化环保体系。监管效率可想而知。
  对于流域水资源体系的环境污染问题而言。各种污染成分与水资源夹杂在一起,自上随流而下,全程贯穿。
  污染的成分既不能像企业生产者那样分离管理,也难以从管理上对随流而下的环境污染进行有效的层层阻断。流域内水资源沿途流经的各地方政府之间因受到地域行政区划的影响,在环保问题上责任不清、互相扯皮。这就是水资源环境污染问题的特点和存在规律。
  针对这一特点和规律。我们拟采用流域自治及流域内“分水主体”(水库、流泊等)之间自下而上溯源生态利益制衡的办法从制度上根治水资源的环境污染。
  具体做法是:
  第一,在水资源的规划管理上实行流域自治。
  第二,把流域内起汲水和分水作用的水库、湖泊等“分水主体”确定为流域内的环境保护责任主体,并赋予其自身流域管理范围内的生态环境管理权。
  第三,各“分水主体”以流域统筹的生态指标为管理目标,以相邻的两个“分水主体”互为作用对象、以自下而上的生态利益追究为制衡关系,最终形成流域内以各“分水主体”为获取各自生态利益为目的的水资源产业化环保体系。
  第四,“分水主体”自然地成为了地方政府对水资源进行环境监管的主体对象。
  第五,地方政府是水资源生态环境的行政监管者。“分水主体”是其所在地方政府辖区内水资源生态环境的管理者,也是被监管者。
  通过上述分析可见,地方政府作为环境监管的最高行政权力者,监管的对象是具体的产业化环保体系,监管的目标明确了,管理结构上的相互关系理顺了。
  由于产业化环保体系是专门的环境污染成分的经营管理者,具有非盈利的性质,不是为地方政府创造利税的产业支柱,而且只有产业化环保体系被有效监管后,地方政府才能收获全面的生态利益。所以,地方政府的环境监管力度必将是强力有效的。
  这一局面的出现,是由于相关利益结构的转换而使得地方政府的环境监管权朝着完全有利于实现本地区全面生态利益的方向转化的结果。地方政府在环境保护问题上的权利与利益关系从体制上理顺了。
  环境保护的动力来自于广大的生态利益者对生态利益追求的主动性,这种主动性主要体现在利益上。保证了这种大家的生态利益就是对危害这一利益行为的普遍制衡。
  为此,要求建立并完善环境保护的法制体系,以法律裁判的有效形式确保广大生态利益者应享有的权力。
  综上所述,在全面根治生产和生活基本点这一污染源头的问题上,实际上可构建如下环境保护格局。
  一是建立并完善在行政隶属关系和财政利益关系上完全脱离地方政府序列的、且以保护生态环境为唯一目的的产业化环境保护体系。这是保护环境的基本管理格局。
  二是建立并完善以地方政府为权力主体、并以法律裁判为主要权力手段、对与该地方政府没有行政隶属关系和财政利益关系的产业化环境保护体系进行生态环境监管的主动权力格局。
  三是形成了地方政府通过保护本地区生态利益者的利益诉求而对危害生态环境的行为进行全面制衡的局面。生态利益者的利益诉求受到了有效保护,环境污染的行为就会被全面制止,全社会的生态利益就会实现。利益是永恒的,这是环境保护工作的动力格局。
  做好了这三个方面的工作,就等于理顺了环境保护工作中责、权、利的关系。
  这就是以生态利益制衡为驱动力、以产业化环境保护体系加法制监管为运作主体的环境保护长效机制的基本设想。

全文共分五个部分

  第一部分:努力把环境保护工作从被动的完全行政监管模式向主动的利益驱动模式转换。
  第二部分:本文主要主内容简介。
  第三部分:产业化环保体系的建立和完善、以及相关生态利益制衡关系的形成。
  一,以企业生产者为主要对象的强制产业化环保体系、及其相关生态利益制衡关系的形成。
  二、以对保护环境起积极推动作用的若干产业为对象进行再组织而形成的主动产业化环保体系、及其相关生态利益制衡关系的形成、
  三、以水资源为对象的绝对产业化环保体系、及其相关生态利益制衡关系的形成。
  第四部分:环境保护法制体系的建立和完善 。
  第五部分:以生态利益制衡为驱动力、以产业化环保体系加法制监管为运作主体的环境保护长效机制的形成及其长远意义。

第一部分

   努力把环境保护工作从被动的完全行政监管模式向主动的利益驱动模式转换。
  
  环境污染的源头来自于日常生产和生活的具体过程之中,二者相生相伴永不停歇。而且,这种污染的程度与生产和生活的数量成正比。生产和生活愈发展,环境污染的程度愈严重。保护环境也是由生产和生活的数量向质量过渡中一个不可逾越的动态经济过程。
  这一特点说明,治理环境污染是一个长期、持久、全面、而且相关利益各方环环相扣的动态化系统经济工程。因此,如何处理这一动态过程中产生的利益关系成为了能否有效治理环境污染的核心问题。
  目前,对于环境污染我们采用的是完全的行政监管模式。这种模式表现为:行政权力部门通过环境监管权利者以检查、指导、命令、督促、处罚、强制等着重突出监管部门和监管者独立意志的方式对排污者进行的环境监管。
  独立意志很容易受到利益的诱惑,在监管权的形施过程中把权力、关系、感情与相互利益交织在一起。当利益主导权力的时候,环境监管效率就会随之大大降低。这是人为性因素造成的环保工作的被动。
  而造成环保工作长期被动的体制原因则在于对环境污染的完全行政监管与污染源主体(生产生活者)的唯经济利益性之间的关系不相适应的矛盾。这就好比用完全的行政手段去领导一个有自主经营权力的经济实体一样,矛盾难以调和、问题层出不穷、管理效率低下。问题的根源出在二者在体制的冲撞上。所以,这一矛盾是结构性的,
  由于这一结构性矛盾的存在,也随之出现了许多从根本上制约环保工作的被动监管问题。
  第一,对于任何以经济利益为最终目的的生产经营者来说,通过降低排污成本而获得个体经营利益的最大化是一种最基本的自然属性。因此,当环境监管不能完全到位时,污染偷排或超排就会加剧,甚至会常态化。
  我们有着大中小微企业数量庞大,产能及能源结构参差不齐的普遍特点。污染偷排或超排的程度可想而知。
  这是环境污染难以根治的本源性所在。因个体经济利益与整体生态利益之间的矛盾而激发。又因为环境监管的完全行政化与污染源主体的唯经济利益性之间的结构性矛盾而引起了环境监管的全面被动。
  表现为普遍的个体经济利益损害整体生态利益。
  第二,每一生产经营者都是地方政府的“金主”。无论与公与私,客观上不可避免地存在着相互间的利益关联,这同样是一种出自人性本源的自然属性。
  因此,地方政府在主观上维护所属生产经营者经济利益的同时,也随之在客观上形成了一种对污染环境行为的地方保护主义。
  这是环境监管的完全行政化与污染源主体的唯利益性之间的结构性矛盾在地方政府的具体行为表现。矛盾的焦点仍然在权力和利益上。这使得环境污染在一定程度上由个体行为上升到了组织行为。直接导致了地方政府在环保工作中的全面被动。
  表现为局部性地方经济利益危害区域性生态利益。
  第三,环境污染生产于广大生产经营者的日常动态化生产经营过程中,生产者掌握着污染排放的数量、时间和方式等方面的主动性。单一的行政监管必然会带来不同程度的被动。这种被动是由于监管方式的单一行政化与污染排放的不确定性之间的矛盾引起。
  表现为:顾此失彼。疲于应付。效率低下。
  第四,假定,我们就是能够依靠单一的行政措施去实现环境监管的有效性。请问:要多少部门?多少人?多少资金?才能在及其庞大无序的动态生产过程中对每一污染源进行有效监管呢?毫无疑问,这是不可能也是不现实的。
  这是由于监管力量不足与污染源头繁杂无序、数量众多之间的矛盾引起的环境监管被动。
  形象地表现为:用数量有限的救火队去应付处处生焰的火警。
  第五,我们讲生态修复、污染治理。这本身就是一种环保理念的滞后。今天治理了,明天修复了,后天还在污染,这该怎么办?难道要让治理—污染、再治理—再污染这一恶性循环在不断加大的资金投入中不停地继续吗?
  这是治污理念滞后和治污行为单一与污染源产生的长期化和动态化之间的矛盾引起的治理被动。
  表现为:治标难治本。
  第六,从权利的个性方面看。环境监管权利者与被监管者在组织、领导、管理以及经济利益等方面处于同一行政区域内,权力与利益的交集不可避免,缺乏有效的制约机制。当环境监管权利者的个人利益需求占主导地位时,环境监管的意志、行为和力度随之而处于被动。
  这是环境监管的单一行政化与污染源主体的唯利益性之间的结构性矛盾在环境监管过程中的个性权力行为体现。
  表现为:监管流于形式。甚至出现监管者主动充当排污者保护伞的情况。
  综上所述,由于环境监管措施单一行政化与污染源主体的唯利性之间的矛盾在环境保护体制中的结构性存在,使得环境保护工作处于全面的被动状态,这与良好生态环境的长期化要求不相适应。
  变被动的完全行政监管为主动的系统控制,环境保护工作的全局才能激活。
  为此,要解放思想、更新观念。环境保护工作的理念要超前;环境保护工作的措施要前置;环境保护工作的制度要完善。紧紧抓住利益这一治理环境污染的核心关键,转换管理职能,从制度上理顺权力与利益的关系。用具有中国特色的环境 保护制度从根本上去解决同样具有中国特色的环境污染问题。
  从整体上看,造成环境污染的根源无非就是数量众多的个体生产者为了自身经济利益而将他们在具体生产生活过程中的环境污染物质排放到社会空间这一“大集体”当中,核心还是一个局部经济利益与全局生态利益的关系问题。这就是中国环境污染的特色。
  为此,我们要牢牢抓住利益这一核心关键。努力把在生产生活的动态过程中产生的有害污染成分从可控的监管角度量化、价格化、具体化、利益化、产业化,并以独立存在的产业化环保体系的形式加以统筹规范,再通过以依法裁判为主要权力手段的行政监管,全面形成生态利益者的利益诉求对环境污染物质的违法排放者在监管制度上的绝对性压倒优势。
  依法的环境监管,无论对环境污染责任的被追求者,还是对生态利益的诉求者,为此的利益付出和得到都以具体的数量和价格形式体现。也就是说,谁造成了环境污染、这一污染给周边的生态利益者造成了多大的损失、应赔付多少等涉及生态利益的问题都以法律裁判和货币兑现的形式体现。
  污染了环境赔不起!污染的排放就会自我主动控制。这样持久下去,实现全面生态利益就有了基本生产生活者的动力支持。
  生态利益者的利益有了保障,利益的本源性就会被激活,环境保护的主观能动性也会从本质上提高,环境污染的行为也随之而受到普遍的制约。
  利益是永恒的。这就是主动的环境保护利益驱动模式。
  这一模式的特点是:哪里有环境污染,哪里就有生态利益诉求,哪里随即就有依法的生态利益保障。以依法保障的全民生态利益诉求对环境污染行为形成的长期制衡就是保护环境的内在驱动力。

第二部分

本文基本内容简介

  本着通过理顺环境保护体制中的结构性矛盾、以确保这一工作可持续发展的根本目的,本文做如下构思。
  一,全面构建以生态利益制衡为驱动力、以产业化环保体系加法制监管为运作主体的环境保护长效机制的标题概念解释。
  (一)生态利益制衡是指:在社会的长期生产和生活过程中,各污染源主体周边的广大生态利益者为追求这种应享有的切身利益而对该污染源主体在生产和生活过程中所产生的环境污染行为进行的主动依法制约。把这种制约关系在具体过程中法制化、制度化、长期化,就形成了环境保护工作中的生态利益制衡。
(二),生态利益制衡的驱动力是指:当生态利益关系发展到生态利益者的生态利益诉求压力迫使污染源主体的污染排放不得不符合环保标准的时候,这种压力就成为了推动环境保护工作持续向好的驱动力。
  这种驱动力来自于全民的生态利益诉求,产生于社会生产和生活的具体过程中。只有确保了这种全民性质的动力,环境保护工作才能由被动的完全行政监管向主动的利益驱动方向转换。所以,要通过完善环保产业结构来确保这一驱动力的持久强劲。
  (三),产业化环保体系是指:通过组织并且在不影响正常生产经营活动的前提下,把环境污染的所有成分组成有数量、质量和价格、而且可以独立考核评价的若干完整利益体系。
  (四),依法监管是指:针对环境保护而建立和完善的法制体系,并在这一体系的作用下进行的以维护生态利益诉求为主要目的的依法裁判。
  (五),环境保护长效机制是指:产业化环保体系的建立使得环境污染的物质成分从管理上集中到了一个以处置这一成分为唯一目的的独立体系之内。当这一体系从行政隶属关系以及经济利益关系上脱离当地政府的管理序列以后,当地政府的环境监管权力就会完全转换到服务于当地生态利益方向上。有了这种权力的保障,环境监管就会主动,环境保护工作自然随之而长效。
  所以称之为长效机制,是由于有了完善的环境保护产业体系和推动这一体系有效运作且依法保障的生态利益制衡驱动力。
  二、建立并完善产业化环境保护体系。
  主要分为强制环保产业体系、主动 环保产业体系和绝对环保产业体系。
  (一),强制环保产业体系。
污染源主体的污染成分在不影响该主体正常的产品生产前提下能够从原管理体系中完全分离出来并形成独立的产业实体。把若干这样的实体组织起来即形成强制环保产业体系。
  强制环保产业体系的污染源实体主要由直接产生废水、废渣和废气等污染物的企业中分离而来。
  由于这种分离不影响企业目标产品生产的质量和数量,可以用行政重组的强制方式改变污染成分的管控方式,所以称为强制环保产业体系。
  该体系的组织完善分两个方面。
  一是以“一企两制”的方式对规模和规模以上企业的污染成分进行“产业分离”并组织形成可以统筹管理产业体系。
  作为污染源主体的规模和规模以上企业内部都有专业的环保管理部门,因此可以直接通过行政的方式把这一环保管理部门从企业管理环节中完全独立出来,并划归当地政府环保部门直接管理。由于产品的生产与污染成分的处置在同一企业内部以两种不同的管理方式存在,所以称为“一企两制”。
  “一企两制”的方式不但把企业的环境污染“负担”分离了出来,而且还形成了以污染成分的处置为唯一目的的环保产业实体。
  从此,这一实体称为了一个目标明确的、独立的、没有原生企业保护的、且令人“讨嫌”的被监管对象。必将受到来自环保部门、原生企业、以及相关生态利益者为了维护自身生态利益而对其进行的全面制衡。
  这样,规模和规模化以上企业产生的污染可以从源头上得以根本控制。
  二是小微企业产业化环保体系的建立。
  我国小微企业数量大、分布广、产业种类多样,环境污染成分难以进行系统监管,是环境保护工作的难点。因此,要进行小微企业环保产业的重组,变多点为一点,以点带面,强化环保监管。
  小微企业产业化环保体系是指:以小微企业中规模相对较大的“堡垒企业”为支撑点、并通过这一支撑点对具有共同污染特点的小微企业进行环境污染监管而形成的产业化环保体系。
  比如,小微企业中以某一规模较大的皮革加工企业为“堡垒企业”对同一行政区域内的若干皮革加工企业的环境污染成分进行系统的集中处置而形成的产业化环保体系。又如,小化工、小食品等等体系。
  环保主管部门对“堡垒企业”授予日常环境监管权、并予以政策、资金以及人力等方面的支持,使之真正成为一个对相关小微企业有实际环境监管能力的“堡垒企业”。  
  做到了这一点,就等于缩小了环境监管面积、减少了监管对象的数量,环保部门对小微企业的污染监管压力大大减轻。
  具有共同污染特点的小微企业产业化环保体系形成以后,把这一体系的环境污染监管视为以“堡垒企业”为主要对象的一个点,体系内部各小微企业的环境监管由“堡垒企业”实施,政府环保职能部门则把“堡垒企业”作为主要监管对象。
  这样,通过以点带面的办法,大大减少了政府环保部门对小微企业直接监管对象的数量。由此,污染监管的面积相对缩小、难度降低、目标明确、效率提高,小微企业的环境保护工作也因此而由被动转向主动。
  (二),主动环保产业体系。
产品本身完全符合生态标准而且该产品作为生产资料在其他使用者的生产经营过程中对保护生态环境同样起积极推动作用、以及为保护生态环境而进行的科研、人才培养、检测鉴定等环保产品产业和环保科技产业。
  比如,化肥、农药、饲料、环保设备制造、以及环保科研等产业。
  主动就是积极,就是为了通过建立完善的主动环保产业体系并通过强化这一产业体系而对全面保护生态环境提供系统的物质和科技支持。
   (三),绝对环保产业体系。
  由于水是生命之源,要求绝对生态化。因此,我们把围绕水资源的绝对生态化而在环境保护过程中对该资源的管理和使用中形成的相关产业称为绝对环保产业体系。主要分管理型和使用型两个体系。
  用 “两权分离”的办法,把围绕水资源的管理和使用划分为以流域规划、统筹、治理并向使用者提供绝对有价生态水源的水资源管理型产业化环保体系和流域内以水资源为基本生态资料进行生产经营的,如养殖、灌溉、加工等等水资源使用型产业化环保体系。
  这样的产业划分改变了过去流域所流经的地方政府把水资源的管理、使用、分配、环境保护以及经济利益纠集在一起且责、权、利难以明确量化的管理结构。
  这样的产业体系结构也使得以水资源为核心的权力结构彻底转换到了服务于水资源绝对环保的方向上。一方面,水资源的使用者是地方政府的利益创造者,是其保护对象;另一方面,水资源的管理者为使用者提供绝对的有价生态水源,二者是买卖关系。
  我们设定,水资源的管理者脱离流域所在地方政府的直接管辖,实行流域生态自治,经济独立。那么,当地政府为保护所属生产经营者在水资源使用中的生态利益时,必将运用法律的、行政的、以及强制的等等手段对水资源的管理者进行强力生态监管。政府的权力是水资源绝对生态化的最有力保障。
  为了流域水资源的绝对生态,拟采用:流域自治及流域内分水主体间溯源生态利益制衡的方法,作为彻底根治水资源污染的长期性制度。
  流域自治是指:流域管理者对流域内水资源在统筹、分流、规划、环境保护等方面脱离流域流经地方政府的直接管辖而进行自我管理。
  分水主体是指:流域内起调节、储蓄。分流等作用的水库、湖泊、沼泽、水坝、以及水产企业,水厂等有一定规模化管理职能的水资源产业实体。
  溯源生态利益制衡是指:介于污染成分随水流下泄的特点,采用由下而上控制污染的办法。从流域的下游至上游,以每一分水主体为环境保护的支撑点、并通过组织使每一分水主体周边的相关生态利益者之间形成以维护自身生态利益为基本诉求的制衡关系。
  “两权分离”与溯源生态利益制衡两种方法相结合,从局部到全局、从权力到利益、从体制到制度上为确保水资源的绝对生态化奠定了一个完整的、系统的、且与日常生产生活的动态化过程相衔接的环境保护主动控制体系。
  强制环保产业体系,主动环保产业体系和绝对环保产业体系的建立和完善对环境保护工作的全面向好和持久强化有三方面的重要意义。
  第一,产业化环保体系建立以后,针对环境保护的宏观调控有了具体明确的责任目标。
  第二,“产业分离”“两权分离”和主动环保产业体系形成以后,污染成分的监控管理有了数量。指标以及价格上的考核依据,环境监管实现了量化。环保体系真正成为了以经济利益为主要管理目标的产业化体系。由此,以广大生态利益者对环境污染制造者围绕生态利益的制衡关系普遍形成。
  第三,彻底改变了过去因环境保护工作单一行政化而导致的监管难以全面长效和缺乏社会监管动力的被动局面。
  产业化环保体系是环境保护工作的主体,促使这一主体有效运作的动力来自于广大生态利益者为维护自身生态利益而对环境污染制造者形成的全面制衡力,保证这种制衡力强大有效的最佳途径就是法律。
  要运用法律保障生态利益,必须做到依法裁判有效,判决执行有效,而且,执法者及执法领导者从思想上必须具备依法保护生态利益的主观能动性。只有这样通过依法保障生态利益者的生态利益而对污染制造者的全面制衡才会行之有效。
  前文已叙,“产业分离”和“两权分离”使得环境污染的产业成分从生产经营者的管理环节中脱离了出来,形成了一个被完全监管的对象。而甩掉了污染产业的生产经营者随之成为了生态利益的追求者和地方政府的财政来源者,自然是被保护对象。
  由此可以看出,地方政府因自身主体经济利益的需要而维护生产经营者及当地生活者生态利益的举措必将是积极主动的,有了地方政府的全力保障,对环境污染的依法监管就会全面到位。
  三,依法监管体系的建立和完善。
主要分两个部分:
  一是地方政府为及时处置生态利益纠纷而设立的、以环保法和地方环保条例为裁判依据的环境保护仲裁庭。
  二是环保法庭,主要处置仲裁庭因生态利益纠纷复杂而没有仲裁结果、以及性质较为严重的环保案件等。
  环境保护法制体系完善以后,生态利益者对环境污染者的制衡关系就会因此而持久强化,维护生态利益的动力由此产生。以生态利益制衡为驱动力、以产业化环保体系加法制监管为运作主体的环境保护长效机制全面形成。





第三部分

                      产业化环保体系的建立和完善以及相关利生态益制衡关系的形成
  一,以企业生产者为主要对象的强制产业化环保体系及其相关生态利益制衡关系的形成。
  主要分规模和规模以上企业与小微企业两个强制环保产业部分。
  (一),规模和规模以上企业强制环保产业体系的建立和完善及相关生态利益制衡关系的形成。
  1,以“一企两制”的方式对规模和规模以上企业内的环保产业成分进行产业分离。
  第一步:把企业内部非盈利的废渣、废水、废气等污染物及相关管理人员、物资、设备等生产要素组织在一起,形成以污染物处置为主要职能的环保实体。
  第二步:从行政序列中把环保实体从企业管理体系中分列出去,使之形成一个独立于企业行政序列之外,且又为原企业提供环保服务的经济实体。
  第三步:测算该企业污染排放达标所需的资金数额,并将该资金以银行划拨或税制性质等强制方式划归从该企业中分列出来的环保实体。
  第四步:介于环保实体的非盈利性。相应制定免除其纳税、地方财政义务及相关社会摊派等费用负担。使之成为一个对地方政府无任何经济利益共享的经济实体。
  就此,一个独立于企业之外、并对原企业提供完全环保服务、且具有独立的人、财、物及管理职能的环保实体形成。
  2,法理依据。
  第一,企业污染物的处置必须经过增加劳动工序、加大投入才能达到环保标准,是一个增加生产成本的非盈利性过程。其对企业产品生产而言是一种经济负担。因此,把环保实体从企业管理序列中分列出来,减轻了企业负担,符合企业需要,二者不存在利益冲突,合理合法。
  第二,污染物的排放是企业生产经营过程中对企业产品生产的数量和质量没有任何影响的最后一道工序。事实上,相对于企业产品生产而言这也是一道非生产工序。
  由此可见,以“一企两制”方式根治企业环境污染,与企业正常的生产经营不发生管理上的本质冲突,合理合法。
  第三,环境污染对社会生态环境造成长期危害。在不影响企业正常产品生产的情况下,一切环保措施合理合法。
  第四,企业环保资金向本企业环保实体强行划拨,是在政府规定的环保成本标准之内实施的,这原本就是企业必须完成的成本投入。事实上,企业污染物的超排或者偷排,只是为了节省本该支出的污染处置费用而已。属非法。
  因此,强行划拨企业环保资金于企业合法,与社会合理。
  第五,由于环保实体的非盈利性,免除其税、费等经济负担合情合理合法。
  综上所述,以“一企两制”的组织方式对企业环保产业的分离,既不影响企业的正常经营、减轻企业管理压力,又利于对环境污染进行系统,全面和专业的治理处置。因此,合理合法。
  3,产业化环保体系的形成。
  为了便于组织领导和宏观调控,在相应的地方行政区域内、以环保部门为领导主体,把本行政区域内的若干环保实体组织起来,就形成了一个专门针对规模和规模以上企业进行环境保护的产业化环保体系。
  4,相关生态利益制衡关系的形成。
  第一,地方政府与环保实体之间的生态利益制衡关系。
  从企业分裂出的环保实体有着非盈利性和免除地方税赋与相关地方经济摊派等特点。这就使得环保实体与地方政府及其所属的执法执纪部门乃至权力者个人之间从根本上没有了经济利益关系。因此,当环保实体出现污染环境的行为时,地方政府的环境监管力度必然会因为甩掉了利益交集的包袱而变得强力到位。
  这种强力到位的环境监管制度化就是对环保实体的权力制衡。
  由此,环保实体不敢偷排或超排污染物的自我约束机制产生了。
  形成这一可喜局面的核心关键在于:产业化环保体系与所在地方政府在隶属关系和经济利益方面从制度上脱离了关系的缘故。
  从此,地方政府在环保问题上由过去监管一个把权力、利益和私人关系交织在一起的财政支柱性企业转而变为监管一个对当地政府及相关权利者带不来任何经济利益的环保实体,监管力度可想而知。
  这里,利益结构的转换是环境监管权力向强力有效方向做制度性转换的前提。
  由此,地方政府的环境保护工作就有了操作的力度。
  第二,企业与从其管理序列中分列出的环保实体之间的生态利益制衡关系。
  企业应支出的环保费用全部划拨给从其管理序列分列出的环保实体以后,这个环保实体实际上就成为了拿着企业的环保资金为企业进行环境保护、却不受企业领导的部门。
  使用企业资金且不受企业领导。那么,当环保实体的污染治理不到位、影响企业生态环境时,企业自然就会向政府及相关监管部门进行投诉。污染出自企业本身,企业的投诉也更加精准到位,为政府环保部门提供第一手监管证据。
  企业是地方政府的财政支柱,是保护对象,其环保投诉必然受到政府的强力支持。
  由此,一个由过去为了自身经济利益偷排和超排污染物的企业,转而变成为了自身生态利益而对本企业生产经营过程中产生的环境污染进行主动监督的企业。这种监督的长期化和制度化就形成了企业对环保实体的生态利益制衡。
  这种生态利益制衡局面的形成关键在于:企业内部环保产业的分离和对这一产业进行组织管理的环保实体从企业管理序列中完全分列,实现了企业环保管理结构朝着有利于专业监管的方向发展奠定了体制基础。当企业应支出的环保资金划拨给环保实体以后,就等同于企业从利益上与其内部污染产业完全脱离了利益和责任关系。从此,该企业从一个环境污染者转而变成了生态利益维护者。这种利益的转换从根本上推动了企业对环保实体进行生态利益制衡的主动性。
  第三,环保实体与周边生态利益者之间的生态利益制衡关系。
  当污染环境的情况发生时,环保实体周边的生态利益者为了维护自身应享有的生态利益就会主动对造成环境污染的环保实体进行举报、投诉、索赔等权力主张。当这种权力主张受到法律的保护、并形成长期制度以后,就形成了周边生态利益者对环保实体的生态利益制衡关系。
  这种制衡关系是由于广大生态利益者为了维护自身生态利益而自发形成的。利益时永恒的、生态环境是全民的,这毫无疑问地成为了环保工作持续向好的核心驱动力。
  形成这种长期化环保驱动力的根源仍然在于:围绕环境保护工作进行的环保“产业分离”和“一企两制”使得地方政府与环保实体脱离了直接的经济利益关系的缘故。地方政府成了真正维护本地生态利益的权力主体,辖区内的广大生产生活者的生态诉求自然会受到强力保护。
  这种生态利益制衡等同于一场全体公民为了维护自身生态利益而进行的、有人民政府作强大权力后盾且永不停歇的全民环保运动。
  第四,地方政府与强制环保产业的体系之间的生态利益制衡关系。
  在相应的地方行政区域内,把若干环保实体组织起来就形成了专门对环境污染的产业成分进行经营管理的产业化环保体系。(可称为环保公司)。
  由于环保实体与当地政府脱离了直接的利益关系和行政隶属关系。所以该产业体系自然随之成为了在经济利益和行政隶属关系上同样独立于当地方正之外的、且对当地进行污染治理的产业管理部门。
  权力与利益的关系理顺了,就会形成地方政府应用法律的、行政的、经济的等等措施对产业化环保体系的长期制衡关系。
  在这一生态利益制衡关系中,地方政府依照国家制定的生态标准行使环境监管权,以维护当地生态利益;产业化环保体系依照国家制定的生态标准进行环保产业的经营管理,以实现自我利益。
  通过以上四个方面的生态利益制衡关系可以发现,权力和利益围绕环保工作需要所进行的结构转换是解决环境污染问题的关键。
  (二)、小微企业产业化环保体系的建立及相关生态利益制衡关系的形成。
  小微企业个体规模小、数量多、总量大、产业结构多样、产能结构落后、污染排放总量大,是治理的难点。
  这些特点也使得行政监管力量不足与小微企业污染排放监管难度大的矛盾更加突出。
  假如,把若干有相近排放性质的小微企业(如,若干小食品企业、若干小工矿企业等)在污染物的处置方面组成了一个共同体,并由其中一个相对有一定规模的“堡垒企业”组织牵头、共同形成一个类同于规模企业、且同样具备生态利益制衡能力的环保实体。那么,从总体上看,对小微企业的环境监管就等同于监管一个与规模企业相同的环保实体。
  这样,环保部门由过去对数量庞大的小微企业进行逐一的监管转而变成了对若干规模化环保实体进行监管。监管的面由此而缩小,监管的难度随之而降低。
  这就是治理小微企业环境污染的设想。
  1,以“一企两制”的方式对小微企业内的环保产业成分进行产业分离。
  第一,没有专职环保人员和相关污染治理设备的小微企业缺乏独立处理废水、废渣和烟尘等污染物的能力,容易形成污染物排放的随意性。因此,对于这类小微企业必须首先有组织地完备专门的污染物处置硬件设备。
  第二,有专职环保人员和相关污染物处置硬件设备的小微企业的环保产业分离方法与规模企业相同。
  第三,在若干有相近排污性质的小微企业中选出一个相对污染排放量较大的企业作为“堡垒企业”。这是环境监管的重点企业。比如,某一地方行政区域内,在若干皮革及化工小微企业中选出一个污染排放量较大的企业作为“堡垒企业”。
  第四,以从“堡垒企业”中分列出的环保实体为头,对若干有相近排污性质的小微企业的污染产业部分形成组织领导。其中,对没有专职环保人员的小微企业,该环保实体对其污染物进行完全的承包管理。
  第五,测算各小微企业的污染排放量、并确定治理这一污染量所需的费用。然后,以税制或银行转账等财务方式强行从各小微企业中划拨出来。并支付给相应的环保实体作为基本的污染治理经费。这样,环保实体与支付了治污费用的小微企业之间就建立了一种以治理环境污染为唯一目的的经济利益制衡关系。
  第六,制定针对环保实体在当地的免税和免费政策,使之成为一个与当地政府脱离了直接利益关系的经济部门。这样,当地政府对小微企业环保实体的生态利益制衡关系形成。
  就此,一个以“堡垒企业”中分列出的环保实体为领导的、由各相关小微企业中环保产业成分构成的、且独立于原企业管理序列之外的,并同时为原企业提供独立环保服务的小微企业环保实体形成。
  若条件允许,规模化企业分列出的环保实体也可代行小微企业环保实体的职能。
  2,小微企业产业化环保体系的形成。
  在相应的地方行政区域内,把若干由“堡垒企业”环保组织领导而形成的环保实体视作一个类同于规模企业的环保实体,把他们组织起来就形成了以根治小微企业环境污染为唯一目的的产业化环保体系。与规模企业相同,以小微企业为基础形成的产业化环保体系同样与所在地方政府脱离行政隶属关系和直接经济利益关系。
  3,法理依据。同规模企业。
  4,相关生态利益制衡关系的形成。
  小微企业的生态利益制衡关系分对外和对内两个方面。
  对外方面,当针对小微企业的环保实体和产业化环保体系形成以后,它与当地政府的生态利益制衡关系与规模企业相同。
  对内方面,当环保实体收取了相关小微企业的环保费用后,二者即形成有偿服务关系,将出现两种具有代表性的生态利益制衡关系。
  一是当环保实体不能按规定完成其应收环保费用标准内的环保工作量时,该小微企业即可向环境监管部门投诉并向法律部门提出利益诉讼,以此对环保实体形成制衡。
  二是当小微企业超标排污对周边环境造成生态危害、并由此而引起生态利益诉讼时,环保实体承担连带赔偿责任,以此体现它对该实体内相关小微企业的领导责任。
  小微企业环保实体内部的组织领导及相关责、权、利关系多种多样,应由地方环保部门牵头采用协商、协调的办法逐步完善。

附:把“堡垒企业”做成对小微企业进行宏观调控的支撑点。

  介于小微企业数量多、总量大、分布广、产业结构复杂、宏观调控难度大的特点。做强做大小微企业中的“堡垒企业”、并把它作为对小微企业进行宏观调控的支撑点有着长远的意义。
  具体措施是:地方政府通过组织、领导、规划和人、财、物、以及技术等软硬件生产要素向“堡垒企业”作政策倾斜,并赋予其对相关小微企业的部分组织和领导职能,促其主动依附当地政府。并成为当地政府对小微企业进行宏观调控的主要支撑点。
  在此基础上,借助“堡垒企业”与其内部相关小微企业环境保护模式的构架,“堡垒企业”将同时发挥如下宏观调控的支撑点作用。
  第一,它是地方政府对小微企业进行经济数据统计的支撑点。
  第二,它是地方政府对小微企业进行信息收集和发布的支撑点。
  第三,它是国家小微企业相关政策落脚的重要支撑点。
  第四,它是小微企业向规模化方向发展过程中的扶助、观摩和参照支撑点。
  第五,它是地方政府对小微企业进行分析评价和制定政策的支撑点。

  二,以对保护环境起积极推动作用的若干产业为对象进行再组织而形成的主动产业化环保体系、及其相关生态利益制衡关系的形成。

  主动环保产业是指:产品本身完全符合生态标准、而且该产品作为生产和生活资料在其它使用者的生产生活过程中对保护生态环境同样起积极推动作用,以及为保护生态环境而进行的科研、人才培养、检测鉴定等环保性产品产业和科技产业。
  比如,生态饲料产业、生活垃圾深加工产业、环保设备制造产业等等。
  这些产业有如下特点:第一,这些产业的经营是企业化性质的,本身以盈利为主要目的。所以,它的生产经营活动是积极主动的;第二,它的产品性质是完全环保并同时服务于全社会环保需要的。所以,对环保工作起着积极主动的物质推动作用;第三,随着建设良好的生态环境成为不可逆趋势的客观规律,这些产业自然地有了广阔的主动发展前景,并且会逐步形成独立的产业体系。
  介于这三个特点,我们把这些产业称为主动环保车业。
  主动就是积极。因此,要通过对主动环保产业在政策、资金、和组织规划等方面的产业前置,推动环境保护工作进一步向积极主动的方向发展。
  主动环保产业包括产品型主动环保产业体系和科技型主动环保产业体系两个部分。
  (一)、产品型主动环保产业体系。
  以下是部分列举。
  1,生态肥料产业。
  有机肥料、合成肥料、以及符合生态标准的化学肥料等农用肥料的生产经营称为生态肥料产业。
  介于多年来发掘性农业生产造成的土地有机养分严重流失和生态失衡,通过加大生态肥料的使用以实现土地生态置换、从而全面提高土地生产力的问题自然地上升到了农业生产的战略层面。
  生态肥料有发展前景、有市场、有利益。因此,要制定产业前置政策,推动生态肥料的生产经营向工业化,规模化和标准化方向发展。这不但是一个关系到食品生态安全的问题,同时还是一个发展农业生产力的问题。站在这个经济的和生态的利益高度,发展生态肥料产业就有了信心和动力。
  2,生态饲料产业。
  事实上,我们已经完全具备了从温饱向全面小康社会发展的综合实力,从温饱时期生活物质的数量向小康社会生活物质的质量过度的社会生产条件已完全成熟。所以,要大力发展生态饲料产业,从根本上改变温饱时期以激素催生型饲料为主要营养结构的养殖模式,以此来推动养殖产业由温饱时期的数量型向小康时期的质量行转化。
  全面地看,以产量大、数量多、价格低、质量低、和利润低为代表的数量型养殖产业规模已处于生产过剩时期,必须调整产业结构。而质量型养殖产业有着提高产品质量、相对降低产品产量、并同时提高生产经营者收入的特点。由此可见,养殖产业由数量型向质量型转化是完全符合客观需要的。
  以上分析说明,生态饲料这一确保养殖产品质量的产业有广阔的发展前景。
  为此,要制定生态饲料产业发展的前置政策,推动这一产业向规模化、标准化方向发展。
  3,生态化秸秆的加工产业。
  农作物秸秆产量大、分布广、是最为普遍的可再生产资料。可加工成肥料、饲料、燃料,建筑材料等日常生产和生活所需要的生态产品。这些特点说明秸秆加工产业有广阔的市场前景。由于秸秆属于有机原材料,其发展与建设良好的生态环境要求想适应。
  大力发展秸秆加工业。首先要制定前置的产业政策;第二,组织研制可直接投放市场的秸秆加工产品;第三,在条件允许的地方推广;第四,实行前期产业补贴政策,让经营者获得实实在在的利益,创造做大做强这一产业的基础;第五,介于这一产业 的产品加工技术相对简单、产品生产周期短和原料来自农村的特点,应以民营为主体经营结构;第六,统计秸秆的产量,用“大量”的秸秆产能数字激发生产经营者的信心;第七,制定产业生态标准。
  4,生态化“地沟油”加工产业
  事实上,我们有一支数量庞大的“地沟油”收集和加工的地下队伍。这也说明“地沟油”有可观的数量,收集加工者也有丰厚的利润。既然有利,就有产业前景,这并不是坏事。为此,要让他们从“地下”堂而皇之走到地上,光明正大地从事这一产业的经营。这样,监管起来容易。地下利益链斩断了,有害的“地沟油”粗加工产品就很难流向餐桌了。
  为达到这一目的,需做好如下四项工作。
  第一,组建针对把“地沟油”加工成生态燃料、工业用油和相关化工产品的深加工企业。
  第二,用政策扶持“地沟油”的收集和加工者,允许并支持他们在固定的作业场所把“地沟油”加工成初级产品。
  第三,“地沟油”的深加工企业收购这些初级产品,并以此为原料进行精细深加工。这样,初加工者就成为了深加工者的原料供应商。
  第四,制定收购价格,努力使“地沟油”初级加工者获得的利益程度足以使其放弃对违法加工所获取的风险利益的追求。
  做好了这几项工作,危害人类生命健康的“地沟油”地下生产经营链就会转而成为利国、利民、利己、利于生态环境的产业体系。
  5,水体生物置换产业。
  水体生物置换是指:通过向水体内投放不同种类的水生植物、水生生物、以及生态药物从而实现水体生态平衡的方法。
  水生植物、水生生物、以及生态药物等产品组成了水体生物置换产业。
  大量的工业用水和生活用水经过工业净化以后产生的虽然是达标的清洁水源,但许多有益的微量元素和维生物流失却不可避免。实际上,当这些水流入自然水域后再对其进行生物置换,能更好地达到水体向原生态还原的目的。也可称之为“养水”作业。
  水体生物置换是一个自然过程,有置换生物投放后可以不管的特点,节省人力、物力、财力等资源,置换效果长期。这也是水体生物置换产业的市场前景。
  还有生态农药、生态添加剂、生活垃圾深加工、清洁能源、环保设备制造等都可列为产品型主动环保产业。
  (二)、科技型主动环保产业。
  科技型主动环保产业是指:
把科学技术与环保产业链中的产业实体在生产经营的具体过程中结合在一起、并以科学技术为主要推动力的环保产业。这种结合是科学技术在环保工作中的一种前置形式。
  1,可行性分析。
  环保领域的科学技术涉及到废水、废气、废渣、垃圾处理、肥料及饲料等生态产品的具体生产经营环节。有着科研和应用难度相对较低、适用程度高、便于推广、科研成果转化为生产力的周期短见效快的特点。因此,有着广阔的发展前景。
  科技型主动环保产业本身就是一个经济体系,有其独立的产品数量、质量和价格,是社会生产的一个组成部分。由于产品的环保性而更具有市场竞争力,自然地成为了环保工作由被动转向主动的一种推动模式。所以有很强的发展可行性。
  2,组织措施。
  第一,制定环保科技部门面向基层的政策,以此激发科技部门与环保产业实体相互结合的主动性。
  第二,首先扶持有一定规模的若干环保实体与科技部门结合,促进其向科技型产业转化,
  第三,制定相关政策,促进小微环保实体在科学技术领域与规模环保实体结成科技利益共同体,推动以点带面的科技型环保产业的发展。
  第四,加大环保领域实用性科技人才的培养。
  第五,制定科技型主动环保产业的全面规划。
  3,生态利益制衡关系的形成。
  分两种情况。
  第一,主动环保产业的生产经营实体本身是一个企业。所以,规模和规模以上企业与小微企业在管理上的生态利益制衡关系分别与强制环保产业体系相同。
  第二,主动环保产业的产品是以国家制定的生态标准为依据的,产品本身必须环保。因此,产品的生产者与消费者围绕产品是否符合国家生态标准而发生的利益诉讼是生态利益制衡的主要形式。
  主动环保产业所以能够主动,是因为该产业体系是以生产经营为宗旨的产品型环保企业组成的。
  该产业以其符合生态标准的产品终极形式流通于日常生产和生活过程中。因此,对保护环境、维护生态平衡起着质的推动作用。在此推动下,我们力求把废水、废气、废渣等一切有碍生态环境和人身健康的废物逐步制造成符合生态标准的终极有价产品、或以生产产品的形式对其进行有形管理,以此作为利益驱动,推动环保工作的主动和长效。

  三,以水资源为对象的绝对产业化环保体系、及其相关生态利益制衡关系的形成。

  水是生命之源,有绝对生态化的完全必要性。
  因此,我们把围绕水资源的管理和使用而形成的相关环保产业统称为绝对环保产业体系。
  根治水资源的环境污染有三个难点:第一,流域的每一入水口都是污染源头,点多、线长、面大、污染监管难度大;第二,污水随水流而下泄,不受行政区域限制。所以,污染责任的追究很难落实到具体的污染源,污染责任追究的区域确定难度大;第三,流域与所流经的地方政府在水资源的管理、使用、规划和污染防治等方面的责、权、利关系混为一体,量化考核的责任体制不明确。
  在水资源的污染防治和根治方面,上述的问题直接导致了水资源生态监管者的监管被动性与被监管者的唯利益性之间的矛盾难以调和,并呈结构性体现。实质上,这是一个水资源管理体制的问题,不能从根本上解决这一问题,水资源的绝对环保则无从谈起。
  为此,我们采用“两权分离”的办法,把水资源的管理权和使用权从原有的行政管理结构中相互分离出来。以从根本上理清水资源管理中的责、权、利关系。力求做到谁的责任谁承担、谁的利益谁获取、谁的权利谁行使。只有这样,水资源的全面环保工作才能有完善的制度匡正,水资源的绝对生态目标才能持久实现。
  “两权分离”有如下具体表现形式。
  在流域管理权方面:采用流域自治的形式对流域整体规划、水资源分流调配和生态环境保护进行统筹管理。
  这里主要分析水资源生态保护的管理权问题。分三个方面:第一,制定流域生态标准,并以法律的形式赋予流域管理者日常生态管理权。这样,水资源的管理者就成为了维护流域生态环境的权力主体;第二,制定符合国家生态标准的水资源使用价格,并由流域管理者向水资源的使用者出售。这样,水资源的生态指标也随之被量化并同时商品化;第三,在行政隶属和财政利税方面完全与流域所流经的地方政府脱离关系。利益是最大的驱动力,有了量化的生态利益,才会有明确的利益者、责任者和权利者。
  对于水资源的管理者,出售符合标准的水资源是其主体利益。
  在流域水资源使用权方面:水资源的使用者(比如,水产养殖者,农田灌溉者等)以购得符合生态标准的可用水资源进行生产经营活动,这也是其利益主体。自主生产经营是其主体权利。
  从上述水资源的管理和使用“两权分离”后的权力表现形式可以看出:
一方面,流域自治以后,流域所流经的地方政府对流域管理者失去了在财税、人事、业务等方面的全面行政管控。
  另一方面,水资源的使用者通过使用生态之水而获取尽可能多的收入是其主体利益,各使用者共同构成了该流域所流经地方政府的利益主体,是地方政府的财政支柱。这就使得地方政府自然地成为了本地区水资源使用者的生态利益维护者。
  从这两方面可以得出一个结论:
  因地方政府与水资源管理者脱离了隶属关系。所以,当其利益主体的生态利益受到危害时,必然会通过其环境监管部门以强制的、法律的、经济的等等可用权力形式对流域管理者这一生态责任主体进行强力的监管。
  权力和利益的关系理顺了,相关各方的生态责任自然就落到了实处。这是由于生态利益关系的转换而使得生态监管权力的结构也朝着有利于全面保护水资源生态环境的方向作同步转换的结果。
  从此,在水资源的全面环保工作中,以流域为相对独立的格局,地方政府与流域管理者之间在生态利益方面将呈现一种制度化的制衡关系:一方面,地方政府是流域生态环境的行政监管者,有着监管的绝对权威性;另一方面,流域管理者也是流域生态环境的具体管理者。生态管理者的利益服从于地方行政监管者的利益。二者的这种生态利益制衡关系形成了推动水资源全面环保工作由被动转向主动的权力保障。
  在上述理论基础上,针对污染物随水流下泄的特点,我们拟采用:流域自治及流域内“分水主体”之间溯源生态利益制衡的方法,对能够确保水资源全面动态环保的产业化环保体系进行完善。
  (一)、关于流域自治及流域内“分水主体”之间溯源生态利益制衡的概念解释及相关的可行性分析。
  1,流域自治的概念及可行性分析
  (1)、流域自治是指:流域内水资源全面管理及其相关基础设施的宏观统筹。
  具体包括:水资源的统筹调节和调配、统筹的生态标准、统筹的环保措施、统筹的水资源质量和价格体系、统筹的基础设施规划和建设等。
  流域分大流域(大河流域)、小流域(支流及小河流域)、宏观流域(国家或大区域水网)。小流域服从大流域的统筹,大流域服从宏观流域的统筹。
  (2)、可行性分析
  第一,水流不受地方行政区域规划的限制,有着流域利益共同性的特点。若把流域的水资源管理与所流经行的地方行政区域并列,必然会出现因局部地方利益的需要而导致的截流、断流、超负荷开采地下水等问题,这很容易造成下游或干枯、或洪涝、水土流失、水位下降等流域性的灾害后果。
  流域有着利益共同性的特点,所以只有合理分配水资源、并进行管理上的流域统筹,才能全局受益。
  第二,水资源的使用过程中最容易出现的问题就是环境污染,严重危害生命利益、影响经济利益。而且这种危害和影响的后果是沉降积累性质的。
  若流域水资源的管理与所流经的地方政府融为一体,必然会出现因地方利益需要而导致的污染物随水流下泄至下一行政区域的流经性环境污染问题。每一行政区域如法炮制、互不担责,自然地就会造成小流域至大流域再至宏观流域及其地下水资源的全面污染。
  因此,通过流域自治,强化水资源的流域环保统筹符合客观规律的需要。
  第三,流域基础设施的建设随着流域统筹同样符合客观规律。
  2.流域分水主体(环保主体)的确定及其可行性分析。
  (1)、流域分水主体是指:流域内起汲水、分水和调节作用的,如水库、湖泊、水坝、沼泽、以及水产养殖企业和水厂等有一定规模化管理职能的水资源经营管理部门。
  (2)、可行性分析
第一,流域分水主体因其大容量的储水功能而有着承纳上游来水和向下游输水的双重性。要输出合格的可用水资源,就必须对该分水主体的储水进行生态管理,自然地它就成为了保护流域生态环境的责任主体。所以,把分水主体作为保护流域生态环境的责任主体科学合理。
第二,分水主体直接承纳上游的水库、河流以及生产生活等所有排水。这些水流的生态质量决定着下游分水主体的储水质量。二者有着直接的生态利益关系,下游分水主体要确保其储水的生态质量,就必须对上游分水主体排水的生态质量进行监控。相邻的各分水主体在流域内互为上下游,自然形成了下监控上的体制性溯源关系。所以,把分水主体作为流域内的环保责任主体符合客观规律,切实可行。
第三,分水主体在流域固有的状态下依势而确定,无需改造或新建,不存在破坏自然环境和增加投资的问题,分水主体的确定,只是一种流域水资源管理的权力和责任围绕流域整体利益的归类和重组。因此,科学、合理、可行。
3,分水主体之间溯源生态利益制衡关系的形成及其可行性分析。(1)、溯源生态利益制衡是指:
以近海养殖产业实体为起点,自河流入海口,并由此从第一个分水主体开始,依干流、支流和溪流内各分水主体自下而上的顺序,一直上溯到水源的发源地,并使每一相邻分水主体之间同样自下而上形成围绕各自生态利益的制衡关系,这种制衡关系一直延深扩展至全境宏观流域。
(2)可行性分析
第一,污水自上而下流动,若自上而下顺流而治,必然会出现顺着流水治污水、污染随着水流走的被动局面。
而自下而上溯源治理,则可以把分水主体作为流域环保的责任主体,在其自身生态利益的驱使下,对上游下泄的污染水资源进行主动的多层阻断,迫使上游分水主体不敢向下游排放污水,这就使相邻两个分水主体自下而上形成了生态利益制衡关系。
比如,下游分水主体流域管理范围内的水资源使用者向上游分水主体购入了生态水资源,若所购之水存在污染成分,不达标,那么,使用者就会向输出水资源的上游分水主体提出赔偿诉讼。这种制衡关系从根本上将各分水主体的经济利益与生态利益牢牢地绑在了一起。没有生态利益就没有经济利益、生态利益就是经济利益的管理宗旨由下至上通过分水主体贯穿体现。
在这样的关系中,上游分水主体向下游使用者出售有价的生态水资源,就如同企业向消费者输出产品一样,产品不合格,消费者自然要索赔,倒逼企业强化产品质量。溯源生态利益制衡就是依据这一原理。这一理论嫁接遵循了价值规律和流域水资源污染的客观规律。因此,科学、可行。
第二,这种污染的治理方法,依水势而行,不改变水资源使用和管理的原有属性,无需投资建设,只是在原有管理结构中对水库等分水主体的作用进行了强化。因此,客观、现实、可行。
(二)、水资源管理职能和使用职能的“两权分离”,以及相应的绝对产业化环保体系的形成。
通常,在流域流经的地方行政区域内,堆积地进行了针对水资源的规划、建设、治理、生产经营、以及环境保护等完全行政化管理,这自然地突出了地方利益、并由此引发地方保护主义。特别是在流域环境保护工作中,造成了上下游之间在水污染治理方面关系不明、责任不清、互相扯皮的被动局面,致使顺流而下的污染成为了难治之症。
因此,要把水资源的管理和使用职能分离开来。力求实现管理就是管理,而且要用经济的手段管理出生态之水,并为自己管理处经济利益;使用就是使用,付了生态的价格,就有权使用生态之水,并且在使用中用经济的手段确保这种已属于自己的生态利益。
“两权分离”在整个水资源的管理和使用过程中,催生了以流域水资源管理为主要职能的绝对产业化环保体系和以流域水资源使用为主要职能的绝对产业化环保体系。
两个体系存在于同一流域的一个共同体之内,并以生态利益制衡为动力,互相制约,互相推动,将从根本上保证流域水资源全面环保的绝对程度。
1,以流域水资源管理为主要职能的绝对产业化环保体系的形成。
  第一,设置由流域最高权力部门统筹的、且以流域宏观规划和保护生态环境为主要职能的管理部门(以下主要针对流域生态环境保护)。
  第二,以各分水主体为流域管理的支撑点,作为流域生态环境管理的责任主体。
  第三,每一分水主体的管理范围包括:从上一分水主体管理范围内的所有出水口开始(如,水库出水口、生产生活者排水出口等)、到下游分水主体管理范围之间的所有水流及其流域范围内的面积,为下游分水主体的流域管理范围。这也是各分水主体的容水区。
  第四,各流域最高管理部门统筹制定符合生态标准的流域水资源价格,使水资源管理者与使用者形成生态利益关系。
  这样的话,水资源就成为了有价产品(可称为源水产品),水资源的使用者就是在使用产品。自然,使用者就会有产品数量、质量和价格上的利益诉求。这种诉求必然会倒逼水资源的管理者强化生态管理、提高水质、以硬保其管理利益。这种利益的驱动从本质上激发了水资源管理者保护其管理范围内生态环境的主观性。
  流域内的每一分水主体自上而下输出生态之水,各分水主体又自下而上围绕生态利益层层制衡,倒逼上游分水主体努力向下游输出达标的生态水资源。
  一句话,花了什么样的钱,就必须用上什么样的水。
  第五,有了水资源的数量、价格和生态标准以后,水资源的管理者和使用者就产生了永久的利益关系。由此,以向使用者出售达标的水资源为主要利益,并以水资源的管理为主要职能的绝对产业化环保体系形成。
  第六,流域最高管理部门向流域内各分水主体下达相应的生态管理指标,并向其授予各自管理范围内的生态管理权。同时,将各分水主体确定为流域生态环境管理的责任主体。
  这样还有一个好处,大大减轻了地方政府对水资源生态环境监管力量不足、监管目标不明等问题。
  第七,以管理为主要职能的绝对产业化环保体系在税收、利益分配等财政权力方面由流域最高管理部门统筹,与地方政府完全脱离关系。
  这样做的好处是,既然水资源的管理者不能为地方政府创造直接的经济利益,那么当水资源产生污染,危害地方生态利益时,地方政府的环境监管权必然行施的及时、强力、到位,而且执行起来坚决、果敢、快捷。
  2,以流域水资源使用为主要职能的绝对产业化环保体系的形成。
  该产业体系分两个部分。
  第一部分,水资源购买使用型绝对产业化环保体系。主要是指,使用者用支付生态水价的方式向水资源管理者(分水主体)购买水资源进行生产经营而形成的产业体系。比如,农田灌溉、水产养殖、工业生产等。这些使用者支付了生态水价,因而有使用达标生态水资源的绝对权力。生产经营中排出的使用水又纳入了“强制环保产业体系”的监管范围,同样要排出达标的可用水。水资源的购入与排出处于完全生态的循环状态。所以,称之为购买型绝对产业化环保体系。
  第二部分,水资源自我使用型绝对产业化环保体系。主要是指,水库、湖泊等“分水主体”在自身储水区域内进行水产养殖、加工等生产和生活经营而形成的产业体系。
  该产业体系存在于“分水主体”的自我经营管理范围之内,水资源的使用中同样实行“两权分离”的原则。
  一方面,水资源的管理者(分水主体)通过招标,承包等方式把可用于营利的水域完全出租给相关的生产经营者。使二者形成水资源管理权和使用权的相互独立关系。
  另一方面,在租出水域水资源的使用过程中。管理者(分水主体)通过监控水资源的使用质量,使用者通过检测管理者(分水主体)提供的水资源质量而形成生态利益制衡关系。由于“两权分离”,水资源的使用者就变成了被完全监管的对象,使用过程中水资源是否污染超标,直接关系到管理者(分水主体)的切身利益。因此,环境监管必将及时到位。
  这样,同一水域内,通过“两权分离”的作用,以符合生态标准为基础目标的水资源管理型和使用型绝对环保产业化体系形成。
  (三)、流域内相关各方溯源生态利益制衡关系的形成。
  1,流域内地方政府与水资源管理者(分水主体)之间溯源生态利益的权力制衡关系的形成。
  利益主导权力的走向,权力反过来保障利益渠道的畅通。所以,要通过改变利益获取渠道的办法,促使流域沿线各地方政府的环保权力切实转换到完全服务于本区域水资源生态环境建设的方向上。努力形成地方政府对流域环保管理者围绕生态利益的长期有效制衡制度。
  有了权力的保障,环保问题才能从根本上解决。
  第一,对流域沿线的地方政府来讲,在其所辖流域范围内的利益主要有两方面:一是流域内水资源的使用者所创造的经济利益,这是地方政府的主体利益。实现这一利益需要有达标的生态水资源供给;二是流域流经地方政府所辖范围内的生态利益,这是地方政府的基本利益。实现这一利益同样要求水资源清洁、生态、达标。
  第二,对于流域水资源管理者来讲,他的利益主要来自于向水资源使用者提供达标的有价生态水源而获取的利益。要取得这一利益,就必须对其管理范围内水资源的生态质量进行跟踪治理。当水资源的日常环境管理权授予流域管理者以后,流域管理的支撑点(分水主体)即随之成为了流域环境保护的责任主体。
  第一和第二两方面就是流域沿线地方政府与水资源管理者(分水主体)之间的利益关系。
  当流域自治和水资源的管理和使用“两权分离”后。地方政府要保护的利益主体(水资源使用者)以付出生态水价的方式购入达标的水资源用于经营创收。这就使得地方政府在对他的利益主体进行管理、税收、监督和指导等领导过程中甩掉了水资源的环境保护这一包袱。
  从此,流域水资源的生态管理与沿线各地方政府实际上脱离了关系。地方政府在流域生态环境问题上,由过去统包统揽的自我管理,转而变为要求并监督他人管理,是流域环境保护的完全行政监管者。而流域管理者则成为了以“分水主体”为环保责任主体的水资源生态环境日常管理者。
  这就是地方政府与流域管理者(分水主体)之间在流域环境保护工作中的权力关系。
  双方的利益和权力关系理顺以后。地方政府为保护所辖流域内的主体利益,必将运用其强大的权力体系对流域环保责任主体(分水主体)进行强力的环境监管和责任追究。让环保责任主体始终绷紧一根“污染了水赔不起”的生态利益弦。
  由此可见,在主体利益的驱动下,流域沿线各地方政府对所辖区域内的环保责任主体围绕生态利益的权力制衡关系形成。
  在这一权力制衡关系中,流域沿线各地方政府的环境行政监管权的作用对象是流域经本行政区域内的环保责任主体(分水主体)。依据溯源生态利益制衡的关系,由下而上依次类推。
  2,相邻分水主体之间溯源生态利益制衡关系的形成。
  (1)、分水主体的生态环境管理范围、以及相邻分水主体之间的生态利益关系。
  第一,流域分水主体作为流域生态环境管理的责任主体,其生态环境管理范围包括:所有汇入分水主体(水库、湖泊等)的河流、溪流、生活排水、工业排水、上游分水主体下泄水流、等等这些水流流经流域的面积范围,同时还包括该面积范围内的地下水资源和没有形成规模管理职能的小型水库、汲水点、水产作业点等等。
  在这一管理范围内,分水主体作为流域生态环境管理的责任主体、具有生态管理的法人资格。
  第二,各分水主体生态环境管理的面积范围存在于相邻的上游分水主体与下游分水主体之间。上游分水主体管理面积范围内的水流下泄至下游分水主体管理面积范围内的流经流域面积为下游分水主体生态环境管理的面积范围。
  流域内各相邻的分水主体之间互为上下游关系,并形成自下而上的溯源生态责任追究体系。
  上游分水主体向下游分水主体输出合格的生态水资源,并从中获取经济利益。若输出的水资源存在污染成分,那么,下游分水主体作为流域生态环境的责任主体,将以法人的资格向上游分水主体提出赔偿诉讼。
  也就是说,下游分水主体的生态利益来自上游分水主体输出的水资源是否生态达标。而上游分水主体要输出达标的生态水资源就必须对其管理范围内的生态环境进行有效治理。从中可见,上游的生态利益就是下游的生态利益,要输出达标的生态之水,作为流域环保责任主体的“分水主体”就必须对其管理面积范围内的生态环境进行彻底治理。由于流域内各分水主体之间互为上下游关系。所以,相邻各分水主体之间是生态责任互为追究的利益共同体。这一关系以各分水主体为支撑点,贯穿每一流域、并延伸至全境流域。
  (2)、相邻分水主体(环保责任主体)之间溯源生态利益制衡关系的形成。
  第一,水资源的管理和使用“两权分离”后。上游分水主体以管理者的形式向下游分水主体管理面积范围内的水资源使用者输出达标的有价生态水资源产品。下游分水主体管理范围内的使用者根据需要购入这一水资源产品。二者之间形成产品的买卖关系。
  第二,当上游分水主体输出的水资源产品没有达到规定的生态标准时,下游分水主体管理范围内的水资源使用者则以购入的水资源产品不合格造成自身经济损失为由向其提出索赔请求。由于二者之间发生的是产品买卖关系。所以,这种索赔有标准、有依据、有数额、有依法裁判的合理举证,因而有切实可行的操作性。
  第三,这种下游使用者对上游供给者的生态利益制衡关系,必然倒逼上游分水主体努力发挥其环保责任主体的作用,切实做好自身管理范围内的生态环境治理工作,把水资源真正做成生态达标的创利产品。在此,利益是根本的驱动力。
  第四,在上述基础上,从近海养殖场等水产作业点开始,自江河入海口、从干流到支流、再到溪流、一直上溯到水流的源头,一种以流域分水主体为支撑点、并通过下游分水主体管理范围内的水资源使用者向上游分水主体这一生态达标的水资源产品供给者围绕生态利益的溯源制衡关系形成。
  第五,在整个流域溯源生态利益制衡关系中。当某一分水主体作为上游水资源管理者向下游输出水资源产品时,输出的水资源产品是否生态达标是其核心利益,为此的生态环境治理自然成为了主要职责,而作为流域环保责任主体所拥有的生态管理权则确保这种职责的完成。责、权、利的关系围绕生态利益有了结构上的明确量化。当该分水主体在流域中同时作为下游水资源使用者时,购入的水资源产品是否生态达标则是其核心利益,为此的监督、取证、索赔是其主要职责。
  由此可见,每一分水主体同时兼有向上游分水主体购入达标生态水资源和向下游分水主体输出达标生态水资源的双重职能。
  这一双重职能使得流域内每一分水主体不但是卖水者同时也是买水者;不但是生态环境的管理者,同时也是被监督的管理者。那一方面的工作不到位,都会造成经济损失。这就是生态利益的驱动效应。
  3,分水主体内部水资源管理者与水资源使用者之间生态利益制衡关系的形成。
  水库、湖泊等分水主体作为流域自治的支撑点,不但兼有分水、储水、购水、卖水和生态管理等职能,其自身也是一个通过水资源自我使用创造经济利益的实体(如,水产养殖、观光旅游等)。这必然对分水主体的自我生态环境造成危害。若因此产生水体污染,分水主体就会因为向下游使用者输出不符合生态标准的水资源而被迫进行经济赔偿。
  所以,分水主体内部同样实行管理和使用“两权分离”,以更好地通过生态利益制衡的利益驱动办法,从制度上推动良好生态环境的建设。
  具体做法是:分水主体作为管理者以出租、招标等形式向经营者有偿出让相应面积的水域。并制定水资源使用过程中生态标准应达到的上限和下限,作为分水主体内部的生态环境管理标准。就此,分水主体自身的管理权和使用权产生分离。
  双方在各自的经济利益上,一方卖水,另一方买水;双方在生态利益上:一方管理,另一方服从;在共同利益上:若水体污染,一损俱荣。
  以此为前提,在具体的生产经营和管理过程中,分水主体内部将出现对良好生态环境建设起决定作用的两种生态利益制衡关系。
  一方面,当使用者在生产经营中造成水资源污染超标时,必然会导致分水主体向下游使用者输出的有价生态水资源同样污染超标,为此将被迫承担经济赔偿责任。这就倒逼分水主体的管理者向造成污染超标的使用者追加赔偿,同时运用自身拥有的生态环境管理权跟踪治理水域生态环境。
  由于利益的驱动,水资源管理者向使用者运动权力的、利益的、法律的种种手段进行生态制衡的程度必然是持久强力的。
  另一方面,水资源使用者依据合同,承租的是生态达标的水域面积,其中已支付了生态维护费用。那么,当管理者提供的水资源生态不达标时,必然会影响其水产产品的质量和效益。为此,使用者也必然会向管理者提出经济赔偿。这又倒逼管理者对输入其分水主体的水流及相关流域进行生态责任追究。并由此而形成流域内各分水主体之间自下而上的生态利益制衡关系。
  这两个方面的生态利益制衡关系,可以从根本上确保各分水主体的水资源输入、输出和使用过程始终保持在一个生态达标的动态环节中。
(四)、流域绝对产业化换环保系的全面形成。
  第一,各分水主体既是流域内宏观调控的支撑点,又是流域环境保护的责任主体。随着各分水主体内部水资源管理者与使用者之间生态利益制衡关系的形成,水库、湖泊等分水主体内,无论是管理者还是使用者,谁污染了水资源谁就得承担赔偿责任的产业化环保格局形成了。这从制度上解决了流域内宏观调控支撑点的环境保护问题。
  第二,各分水主体之间溯源生态利益制衡关系的形成,又从流域全线的宏观格局上把各分水主体之间的关系围绕共同的生态利益牢牢地捆绑在了一起。做到了以各分水主体为环保责任主体,自下而上通过生态责任追究的方法,实现生态利益制衡关系在流域全线贯通的目的。
  第三,流域流经地方政府与其辖区内分水主体之间在权力上围绕生态利益制衡关系的形成,从根本确立了地方政府维护生态利益就是维护其主体经济利益的环境监管权力的主动格局。由于主体利益的驱动,也使得这种权力行施更加到位。这解决了地方政府环境监管权力能否积极主动的核心问题。
  这样,流域沿线各分水主体作为流域环境保护的责任主体,必将受到所在地方政府的强力环境监管。由此,由流域所流经的各地方政府与相应的分水主体(环保责任主体)自下而上的溯源生态利益权力制衡关系在流域全线形成。
  利益、责任和权力之间的关系在流域全线从制度上理顺了,这保障了流域绝对产业化环保体系动态运作的有效性。
  第四,由于强制环保产业体系通过“产业分离”和“一企两制”实现了利益结构的转换,同样达到了地方政府维护生态利益就是维护其主体经济利益的目的,环境监管权力同样强力有效。在此权力保障下,广大生产生活者向流域内的生产生活排水必然生态达标。这解决了流域沿线广大的生产和生活者排水的生态达标问题。
  从以上四个方面可见,由于从水库、湖泊等分水主体(环保责任主体)、一直到每一流域,再延深至所有流域沿线各生产和生活排水网点的绝对环保,全境流域(全境水系)的水资源绝对环保生态目标随之同步实现。

四,产业化环保体系的可操作性

  一是,产业化环保体系在组织规划上的可操作性
  第一,对于强制环保产业体系而言,用“产业分离”的方式组成的环保实体是在污染源企业原有环保产业基础上进行的脱离原企业管理体系的再组织。在环保主管部门的统一管理下形成了强制环保产业体系。这种组织结构的划分有基础,而且不影响企业正常的产品生产,操作简单。
  第二,对于主动环保产业而言,比如肥料,环保设备等等,它本身就是完全的环保产品,或是服务于环保产业的产品。这种本身的产品性,决定了它直接具体、明确的环保标准,组织操作简易。把若干环保产品企业组织起来形成产业体系,同样有组织过程简单的特点。
  第三,对于绝对环保产业而言,“两权分离”使得水资源的生态监管和宏观调控与水资源的使用分成了两个管理体系,这是一种在原有体制上的管理权力再划分,操作简易。
  由上述三个产业化环保体系的形成过程可见,它们的形成是基于原有产业基础上的再组织,而且这种组织方式只是一种管理体系上的划分,划分过程简单,具有明显的易操作性。
  二是产业化环保体系在内部运作上的可操作性。
  产业化环保体系把社会生产和生活中产生的环境污染成分集中在了一个统一管理的整体内。这样,系统内部对污染成分的处置就有了专一的人力、物力、财力以及相应专业的管理措施。这完全避免了过去治理一处污染涉及多方利益的扯皮局面。因此,有着明显的内部可操作性。
  三是对于产业化环保体系宏观调控上的可操作性。
  由于产业化环保体系在环境污染治理工作中的专业性和系统性。国家及其地方政府运用政策、法律、法令、以及日常行政手段进行环境保护的宏观调控措施就有了具体明确的操作对象。这与过去因多方利益相互交织而使环境保护的宏观调控措施无法落实到位的状况比较,其可操作性及其操作效果可想而知。

第四部分

环境保护法制体系的建立和完善

  环境污染来自日常生产和生活的方方面面。随着相关生态利益制衡关系的形成,必然会出现大量围绕生态利益的经济纠纷需要用法律的形式加以裁判。如果能够做到公平裁判和有效执行,切实让污染制造者付出沉重的代价,让广大的生态利益者的生态利益得到全面保障的话,生态利益制衡就会真正成为一种来自于具体生产生活过程中的环境保护驱动力。如此,社会生态环境必将因此而从制度上得以全面向好。

  一,建立和完善环境保护法制体系的可行性分析。

  过去,社会生产生活者既是生产经营者,又是污染排放者,更是地方政府经济利益的主体创造者。超排偷排污染物就是降低成本、增加收入。这种利益在地方政府及其环境监管部门和相关权利者、乃至生产生活者之间产生的利益关系错综复杂,环境监管难以到位必然成为常态。权力和利益之间的结构性矛盾没有理顺是根本原因。
  因“产业分离”、“一企两制”、“两权分离”而产生的产业化环保体系完善以后,社会生产生活领域的环境污染成分从原管理体系中被完全分离出来,并形成独立的管理体系。这一产业体系既不能为地方政府创造直接的经济利益,同时也被视为负担和累赘。
  可以想象:一方面,一个不能为地方政府创造直接经济利益的产业体系是不可能受到政府保护的。所以,地方政府对其进行的环境监管力度自然会强力到位,另一方面,监管的力度越大,生态环境越好,地方政府就会因此收获全面的生态利益。这一点又从根本利益上促进了地方政府环境监管的主动性。
  前一方面,是由于产业化环保体系不能为地方政府创造直接经济利益,是“后娘养的”,因而会受到严格的环境监管。后一方面,是由于只要严格环境监管就能为地方政府创造全面的生态利益。两种利益产生于同一产业化环保体系之内,从根本利益上驱动着地方政府环境监管权力的全面强化。
  有了政府权力的保障,有法必依、违法必究才会形成常态。环境保护法制体系的建立和完善就有了可行性。从此,围绕政府意志的依法裁判和强力执行等等保护地方生态利益的法制行为才能真正为建立良好的生态环境保驾护航。

二,环境保护仲裁法庭的设立。

  由于围绕生态利益的诉讼案件数量多、涉及面广,受理过程中需要科学的专业鉴定。直接依法判决会出现因法制部门力量不足而导致的受理时效过长、取证时效过长、以及判决缺乏及时性等问题。因此,设立具有环保专业性的仲裁法庭作为常设机构、以缓解依法裁判的压力。
  1,仲裁法庭的性质。
  仲裁法庭主要对生态利益诉讼案件中相关当事各方的利益诉求进行有组织的协商和调解,并力求使相关利益各方在法律框架下达成调解协议。
  调解协议达成,该案件即可进入执行程序。
  仲裁法庭不具有强制的法律裁判权。只是依法调解。
  2,仲裁法庭的隶属关系。
  冲裁法庭隶属于地方政府。一般由地方政府环境监管部门领导。
  3,仲裁法庭的机构设置及相关职能。
  第一,设置具有环境保护专业职能的技术部门。主要负责对受理诉讼案件的调查、取证、分析、检验、汇总等工作。并依此作出技术评估。
  第二,设置案件受理部门。主要对受理案件的技术评估进行复核,确定受理资格。
  第三,设置仲裁部门。主要是根据诉讼案件的技术评估和复核受理情况作出仲裁决议。
  第四,设置执行部门。主要是对已作出仲裁决议的受理案件进行行政执行。
  第五,领导部门。主要对仲裁法庭内各部门进行组织、协调和领导。
  4,仲裁法庭的案件受理范围和受理对象。
  第一,受理仲裁法庭所在行政辖区内的所有生态利益诉讼案件。
  第二,延深受理仲裁法庭所在行政辖区内分水主体至相邻的上游分水主体之间、包括流域面积属上游分水主体所在行政辖区管辖范围内的所有生态利益诉讼案件。这与流域内溯源生态利益制衡关系相吻合,可避免因行政辖区不同而造成的取证和执行难度。
  由于各地方政府的环境监管权完全转换到了服务于本地区生态利益的方向上。所以,只要对本地生态环境的建设有利就不会产生权力纠纷,延深受理因此而具有可行性。
  第三,受理所有本仲裁法庭管辖范围内有关生态利益的非当事者的举报和投诉。
  也就是说,凡有危害生态利益的举报和投诉,即使是非当事人也要受理。并按规定取证、评估、奖励。以此作为鼓励全民参与环保的重要推动措施。
三,终审法律裁判。

  终审法律裁判是指:对需要进行强制执行的生态利益诉讼案件进行的判决和执行。
  第一,对仲裁法庭不能通过调解达成仲裁协议的生态利益诉讼案件进行法律判决。
  第二,对危害生态环境的程度达到刑事处罚标准的诉讼案件进行法律判决。
  第三,对政府指定的生态利益案件进行法律判决。
  在法律判决过程中,仲裁法庭提供的案件技术评估和复核材料为依法判决的基本依据。
  对于判决结果的执行,我们应该相信,有了政府权力的支持,公平、公正、有效的法律判决是完全能够进行有效执行的。这将使全面的环境保护工作始终处于法律有效保护的框架之内。

第五部分

以生态利益制衡为驱动力,以产业化环保体系加法制监管为运作主体的环境保护长效机制的形成及其长远意义。
  随着环境保护法制体系的完善,因生态利益制衡关系而激发出来的全民参与环境保护的驱动力有了保障。在产业化环保体系的具体规范下,以生态利益制衡为驱动力、以产业化环保体系加法制监管为运作主体的环境保护长效机制全面形成。
  这一机制的形成,对于环境保护工作的持久长效和全面向好有着长远的意义。
  第一,地方政府的环境监管和保护权利从管理体制上彻底转换到了服务当地生态利益的唯一方向上。
  产业化环保体系是集所有环境污染的物质成分及其管理与一体的独立产业体系。我们从组织结构上把它脱离出地方政府的行政管理序列。而地方政府则通过其所属的环境监管职能部门对其辖区内的产业化环保体系进行行政监管。由于二者之间已不存在直接的利益关系和隶属关系(如前文所述)。因此,地方政府运用以依法监管为主要措施以保护当地生态利益的权力手段必然强力到位、持久长效,而且目标唯一。
  这一方面最重要的意义还在于环境保护的权力从此开始向完全服务于保护环境的方向转化。
  第二,环境保护法制体系的完善,从公平公正的法律层面出发,维护了全社会的生态利益,激活了全民参与环保的主观能动性。由此,环境污染责任主体的排污行为也得到了有效控制,依法依规排污的自觉性大大提高。
  第三,产业化环保体系的建立和完善,把污染环境的物质成分及其相应的管理层面限制在了一个规定的产业处置范围之内。这样,针对环境污染的政策、法律、法令等宏观调控措施就有了具体明确的着力点。
  第四,相关利益各方围绕生态利益制衡关系的确立和生态利益诉求的依法保障,把治理环境污染污染从过去被动的强制监管模式转向了以利益驱动为主的主动经营模式。这种主动的模式,促进了以环境污染物质成分的产品化、价格化为主要量化管理形式的产业化环保体系的进一步完善。
  第五,这一环境保护长效机制的运作与全社会生产生活的动态过程相随相伴,并在这一过程中对环境污染进行及时的同步治理。
  第六,这一环保机制的最大意义是其环境保护的主动性和长效性。
  对强制环保产业体系的生产经营者实行“产业分离”和“一企两制”以后,实现了对这些基本污染点的有效监管;“两权分离”也使得注入流域的每一水资源污染点受到了有效监管。当相关各方的生态利益制衡关系有了法律的全面保障以后,这种利益制衡就形成了动力。这样,对环境污染基本点的监管就将呈现全面主动的格局。
  产业化环保体系的完善,使得地方政府的环境监管方式从过去的全面出击、疲于应对,转换到了直接监管一个把本地区所有污染成分集合在一起的、且有价格、数量和质量考核指标的独立产业体系。这样,地方政府运用政策的、法律的、法令的等等行政措施进行环境监管的目标具体明确了,监管的主动格局形成。
  生态利益是永恒的,保障这种利益的措施是主动的。永恒的主动就是环境保护的长效。

精彩评论3

lenge2015 发表于 2018-7-9 08:57:53 | 显示全部楼层 · 来自 湖北随州
说一千到一万,主要是有钱,能可持续
3373843 发表于 2023-10-23 23:23:17 | 显示全部楼层 · 来自 美国
学习了,谢谢楼主,分享多说明就更好了
kaka4862 发表于 2023-10-27 08:44:46 | 显示全部楼层 · 来自 安徽
太长了 先顶 慢慢看 谢谢楼主分享
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